국토교통부

국도사업 추진절차

가. 사업계획 수립

• 1) 국도건설 사업계획 절차

  • 국도건설계획은 도로정비기본계획에 의거 「국도5개년 계획」에 따라 시행하고 세부단계로는 구상 및 계획, 예비타당성 조사, 타당성 조사, 기본설계, 실시설계, 공사, 유지관리로 순으로 시행되고 있음
  • 관련 법령으로는 도로법 제24조(중장기사업계획), 예비타당성조사(국가재정법 제38조), 타당성조사(건설기술관리법 시행령 제38조의6), 기본설계(건설기술관리법 시행령 제38조의9), 실시설계(건설기술 관리법 시행령 제38조의11, 선보상(국가재정법 제39조) 등
  • 도로사업계획 수립체계 및 단계별 세부 절차
    

    < 도로사업 계획 수립 체계 >
    

    < 도로사업 계획 단계별 세부 시행 절차 >
    

    ※ PI : 주민참여제도(Public Involvememt)

    < 제2차 국도건설 5개년(’06~’10)」 >

    (단위 : 억원, ㎞, 건)

    제1차 국도건설5개년 계획

    계		154,013	1,061.6 (107)	224.3 (21)	204.0 (22)	258.7 (22)	223.9 (22)	150.7 (20)
    구분		사업비	사업연장 (건수)	’06	’07	’08	’09	’10
    ①일반국도		102,128	818.9 (75)	182.1 (15)	162.0 (15)	182.0 (15)	171.9 (15)	120.9 (15)
    확장	4→6 이상	17,834	121.0 (13)	21.5 (2)	18.1 (2)	31.5 (3)	16.7 (2)	33.2 (4)
    	2→4	62,189	438.6 (40)	131.7 (10)	89.4 (8)	85.1 (7)	85.4 (8)	41.5 (7)
    시설개량	4차로	3,562	57.9 (5)	-	-	16.7 (2)	33.8 (3)	7.4 (1)
    	2차로	18,544	201.5 (17)	23.5 (3)	54.5 (5)	48.7 (3)	36.0 (3)	38.8 (3)
    ②국대도		51,885	242.7 (32)	42.2 (6)	42.0 (7)	76.7 (7)	52.0 (7)	29.8 (5)

    ※ 제1차 국도건설5개년 계획(‘01-’05) : 102건/2,498㎞

• 2) 예비타당성 조사 처리 절차 등

  • 예비타당성 조사 근거
    • 예비타당성조사는 ‘99년『공공사업 효율화 종합대책』이 도입되어 국가재정법(제38조 및 시행령제12조), 예비타당성운용 지침(기획재정부), 예타지침(KDI)에 의하여 시행
    • 총사업비가 500억원 이상이고, 국가 재정투자가 300억원 이상인 사업에 대하여 예산편성 및 기금운영계획을 수립하기 위하여 기획재정부 주관으로 실시하는 사전 평가
  • 예비타당성조사 개요
    • 예타는 KDI가 교통, 기술분야로 나누어 전문기관 용역발주 후 보고서를 작성하며, B/C, AHP, NPV, IRR, 민감도 분석(교통량 및 건설비용), 정책의견 등을 제시

      < 예타추진절차 >

      	주 체	비 고
      예타 수요조사(1개월)	기획재정부→각 부처	통상 1년 2회(상반기, 하반기)
      부처 예타대상 결정	건설정책과 (예타심의위원회)	도로, 철도 등 우리부 우선순위를 정하여 기획재정부에 제출
      정부 예타대상 결정	기획재정부 (재정사업평가 자문회의)	각 부처 요구사업중 추진대상과 그 우선순위 선정
      예비타당성조사 (통상 6개월)	기획재정부(KDI)	보고서 제출 (B/C, AHP 문서통보)

    • 고속도로 신설·확장 사업은 통상 예타부터 추진
      • - 국도·국지도 사업은 중장기 계획(예타 이행 또는 면제)에 따라 추진하되, 중장기 계획에 반영되지 않은 사업은 우선 예타를 시행
    • 예타 결과 타당성(B/C 1이상, AHP 0.5이상)이 있거나, 사업추진에 필요한 정책의견이 반영된 경우 타당성 조사·설계 등 다음 단계로 진행하고 있음
    • 예비타당성조사 처리 결과
      • - 예비타당성조사 결과는 경제성 분석, 정책적 분석, 지역균형발전 분석 등의 평가결과를 종합적 고려하여야 함으로
      • - 일반적으로 B/C 비율이 1보다 클 경우 경제적 타당성이 있음을 의미함
      • - 사업 수행의 타당성을 평가하는데 중요한 정책의 일관성 및 추진의지, 사업 추진상의 위험요인, 사업 특수 평가 항목 등의 정책적 평가항목들을 정량적 또는 정성적으로 분석함
      • - 지역간 불균형 상태가 심화되지 않고, 지역간 형평성 제고를 위해 고용유발 효과, 지역경제 파급효과, 지역낙후도 개선 등 지역개발에 미치는 요인을 분석함
      • - 사업 타당성에 대한 종합평가를 위해 경제성·정책적·지역균형발전 분석결과를 토대로 예비타당성 조사 참여 연구진의 의견을 다기준 분석의 일종인 계층화분석법(AHP: Analytic Hierarchy - Process)을 활용하여 사업 시행의 적절성을 계량화된 수치로 도출함
      • - 일반적으로 AHP가 0.5 이상이면 사업 시행이 바람직함을 의미함
        

        <참고1>
        

        <참고2>
        

  • 타당성조사·기본설계·실시설계
    • 국도(국지도)의 경우 기본설계(타당성조사 포함)→실시설계 형태로 추진하되 단구간 등 예산낭비가 우려되는 경우는 지방청의견을 반영하여 실시설계(타당성조사, 기본설계포함)를 시행
      
      ※ 고속도로의 경우 : 타당성조사→기본설계→실시설계 또는 타당성조사 및 기본설계→실시설계 형태로
  • 선보상
    • 공사 착공전 보상비를 우선 확보하여 용지매수를 시작한다는 개념으로 ‘99.3 공공사업 효율화 종합대책에 반영되었으며, ’99년 구 예산회계법 개정시 개념이 반영됨
    • 현재 일반국도, 고속국도에 적용중이며, 통상 국도선보상은 실시설계 후 착공을 위한 총사업비 협의전에 시행(통상1년이며, 최근 사업감소에 따라 2-3년까지 지연)

나. 예산편성 및 집행·결산

• 1) 예산편성

  • 예산의 의미
    • 예산이란 정부의 수입·지출에 관한 예정된 계획. 즉, 일정기간 동안 국가가 어떠한 정책이나 목적을 위해 얼마만큼 지출하고 이를 위한 재원을 어떻게 조달할 것인가를 금액으로 표시한 것
  • 예산의 회계연도
    • 예산은 회계연도를 기준으로 하여 연도별로 편성됨, 따라서 예산은 당해연도 개시 전과 연도경과 후에는 이를 사용할수 없는 것이 원칙(예산 단년도 주의 또는 회계연도 독립의 원칙)
    • 다만, 예산의 탄력적인 집행을 위해 다음 회계연도 이후까지 지출이 허용되는 계속비, 이월비 등은 그 예외임
    • 우리나라의 회계연도 : 1월1일부터 12월31까지
    • 회계연도의 개시시기는 나라마다 다름. 독일, 프랑스, 이태리, 스페인 등은 우리와 같은 1월이고, 영국, 일본, 캐나다. 뉴질랜드 등은 4월, 스페인, 이집트, 오스트레일리아 등은 7월, 미국 등은 10월부터 새로운 회계연도가 시작됨
  • 예산의 내용
    • 예산은 예산총칙, 세입·세출예산, 계속비, 명시이월비와 국고채무부담행위 등 크게 5개 부문으로 구성
    • ※ 계속비(繼續費)
      • 완성에 수년의 기간을 필요로 하는 대형공사나 연구개발 등의 경우 수년간에 걸친 지출 계획을 작성하여 추진하는 것이 효율적임
      • 계속비는 이러한 사업에 대하여 소요경비 총액과 매년의 규모를 미리 정하여 국회의 의결을 얻어 범위안에서 수년에 걸쳐 지출할 수 있도록 하는 경비를 말함

      <국가재정법 제23조(계속비)>
      
      ① 완성에 수년도를 요하는 공사나 제조 및 연구개발사업은 경비의 지총액과 연부액을 정하여 미리 국회의 의결을 얻은 범위안에서 수년도에 걸쳐서 지출할 수 있다.
      
      ② 제1항의 규정에 의하여 국가가 지출할 수 있는 연한은 당해 회계연도로부터 5년 이내로 한다. 만약, 필요하다고 인정할 때에는 국회의 의결을 거쳐 다시 그 연한을 연장할 수 있다.

      ※ 계속비, 장기계속사업 비교

      계속비, 장기계속사업 비교

      구 분	계속비	장기계속사업
      관 련 법	국가재정법 제23조	국가계약법 제21조 및 국가재정법제35조
      대상공사	완성에 수년을 요하는공사	완성에 수년을 요하는 공사
      예산책정	총액 및 연부액의 국회의결	매년
      계약방법정	총공사금액으로 계약	총공사금액을 부기하고 당해연도 예산의 범위안에서 이행하도록 계약

      계속비, 장기계속사업 비교

      구 분	계속비	장기계속사업
      시행방법	총공사 물량을 완성시에 준공하고 연부액은 기성으로 처리	당해연도 예산의 범위안에서 제1차공사 계약 및 준공하고, 제2차공사 이후에 계약은 부기된 총공사 금액에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위안에서 계약을 체결하고 매년 준공처리
      사업예	기간국도 10차 지역간선1～4차	일반국도건설, 국도대체우회도로

    • ※ 명시 이월비(明示 移越費)
      • - 세출예산중 경비의 성격상 당해 회계연도 내에 지출하지 못할 것이 예측될 때, 그 취지를 세입·세출예산에 미리 명시하여 국회 승인을 얻어 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있도록 하는 경비
    • ※ 국고채무부담행위(國庫債務負擔行爲)
      • - 국고채무부담행위는 법률에 의한 것과 세출예산금액 또는 계속비 총액의 범위 안의 것이외에 국가가 채무를 부담하는 행위를 말함
      • - 국고채무부담행위액은 세입·세출예산액에는 포함되지 않고 그 상환액이 다음 연도이후 세출예산에 포함
  • 예산의 체계
    • 우리나라의 중앙정부 예산은 일반회계와 19개의 특별회계(기업특별회계 4, 기타특별회계 15) 등 총 20개의 회계로 구성(‘05년말 기준)
    • ※ 일반회계(一般會計)
      • - 일반회계는 일반의 세입으로 일반적 지출을 담당하는 회계로서, 통상적으로 예산이라 할 경우에는 일반회계를 지칭
    • ※ 특별회계(特別會計)
      • - 특정한 자금으로 특정 지출에 사용되는 회계
    • ※ 교통시설특별회계(交通施設特別會計)
      • - ‘90년대 초반 들어 교통혼잡 증가와 그에 따른 물류비용 증대 등 국가경쟁력 약화라는 사회적 문제 발생
      • - 당시 도로 및 도시철도사업 재원으로 유류(휘발율·경유) 특별소비세의 75%를 사용하고 있었으나 급증하는 교통시설 투자소요를 충당하기에는 크게 미흡
      • - 당시 도로 및 도시철도사업 재원으로 유류(휘발율·경유) 특별소비세의 75%를 사용하고 있었으나 급증하는 교통시설 투자소요를 충당하기에는 크게 미흡
      • - 도로·철도·공항 및 항만의 원활한 확충과 효율적인 관리·운영을 위하여 휘발유·경유 특별소비세를 교통세(목적세)로 전환하고, 교통세를 주요세원으로 교통시설특별회계를 설치(‘93.12.31)
    • ※ 국가균형발전특별회계(國家均衡發展特別會計)
      • - 국가균형발전계획의 추진을 재정적으로 지원하고, 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 지역의 특성 및 우선순위에 따라 효율적으로 추진하기 위하여 ‘05회계연도부터 설치·운영
      • - 세입은 주세, 과밀부담금, 일반회계 및 타 특별회계 전입 등이며, 세출은 지자체보조사업중 지역개발사업, 농어촌지역개발(종전양여금사업), 개발촉진지구 지원 등

• 2) 예산집행

  • 예산집행의 의의
    • 예산의 집행이란 국회에서 심의·확정된 예산을 회계연도 개시와 더불어 수입을 조달하고 공공경비를 지출하는 재정활동으로서 예산의 배정, 이체 및 이·전용, 이월, 예비비 사용 등이 있음

      < 통상적인 세출예산 집행절차 >
      

  • 예산의 배정
    • 예산의 배정이란 예산이 성립된후 정부가 정한 바에 따라서 각 중앙관서의 장에 대하여 각각 집행되어야 할 세입·세출예산, 국고채무부담행위 등을 배분하는 것을 말함
      • - 배정된 예산은 계속 하급기관으로 내려가며 재배정됨
      • - 각종 정부 예산사업의 수행과 경비지출을 위한 지출원인행위는 배정된 예산의 범위내에서 하여야 함
    • 정기배정
      • - 정기배정이란 분기별 연간 배정 계획에 따라 정기적으로 예산을 배정하는 것을 말함
        • ※ 배정시점 : 1/4분기(해당분기 초일)
          2/4～4/4분기:해당분기 시작 전월 15일에 배정된 으로 처리
    • 수시배정
      • 수시배정이란 분기별 정기배정과 관계없이 해당사업의 추진상황 및 문제점을 분석·검토한 후 수시배정의 요건을 충족할 경우에 해당사업의 예산을 수시로 배정하는 것을 말함
        • ※ 수시배정 대상사업 선정기준
          · 신규사업으로 사업계획이 확정되지 않는 사업
          · 민간 및 지자체 등과 재원분담이 전제된 사업
          · 기타 사업이 효율적으로 추진되고 있는지 점검할 필요가 있는 사업
    • 조기배정
      • - 조기배정이란 사업을 조기집행하고자 할 때 연간 정기배정계획 자체를 1/4분기 또는 2/4분기에 앞당겨 집중 배정하는 것을 말함
    • 당겨배정
      • - 당겨배정이란 사업집행 과정에서 계획 변동이나 여건 변화로 인하여 당초 연간 정기배정계획보다 지출원인행위를 앞당겨 할 필요가 있을 경우 사업예산을 분기별 정기배정계획에 관계없이 앞당겨 배정하는 것을 말함
    • 감액배정
      • - 감액배정이란 이미 배정된 예산에 대하여 사업계획의 변동이나 재정운용상의 필요에 의해 배정을 감액하는 경우를 말함
        감액배정은 배정잔액에 대해서만 가능하며, 계약 완료로 집행된 기 예산의 감액배정은 불가능함
    • 회계연도 개시전 배정
      • - 회계연도 개시되기 전에 예산을 배정하는 것을 말하며, 외국에서 지급하는 경비, 지급경비, 부식물 매입경비 등이 그예

    

  • 예산의 이월·전용 및 이체·이월
    • 이용
      • - 예산의 이용이란 예산이 정한 입법과목인 분야(장)·부문(관)·프로그램(항) 사이에 상호 융통하는 것
        (예외조항은 관련 법 참조)
    • 전용
      • - 예산의 이용이란 행정과목인 세항 또는 목의 금액을 상호 융통하는 것을 말함
        • 원칙적으로 예산전용은 기획재정부장관의 승인을 얻어야 함
        • 예외적으로 각 중앙관서의 장은 회계연도마다 기획재정부장관이 정하는 범위 안에서 자체전용이 가능

      <사고이월사업의 전용가능 여부>

      • - 예산전용은 예산의 목적외 사용금지원칙의 예외조항
      • - 사고이월은 지출원인행위를 전제로 한 사업으로 그 목적에 맞게 집행을 해야하기 때문에 전용하는 것은 원칙적으로 불가능
      • - 다만, 불가피한 사유로 인한 설계변경 및 물가상승에 따른 계약변경은 가능하며, 그 부족분에 대해서는 이·전용을 통하여 충당 가능
      • - 그러나, 이월예산을 다른 사업으로 변경하여 집행할수는 없으며, 그 집행잔액은 불용처리 하여야 하고 이월사업을 재이월하는 것은 불가
    • 이체
      • - 예산의 이체란 정부조직 등에 관한 법령 제·개정, 폐지로 인하여 직무·권한에 변동이 있을 때 예산이 정한 기관간에 예산을 상호 사용하는 것을 말함
    • 이월
      • - 예산의 이월이란 소관 세출예산 중 연도내 지출액을 당해연도를 넘겨 다음연도에 지출하는 것을 말하며, 회계연도 독립원칙의 예외조항
      • - 원칙적으로 매 회계연도의 세출예산은 이월하여 사용할 수 없으나, 예산회계법령에 의하여 광범위하에 예외적으로 이월을 규정
    • ※ 명시이월
      • 명시이월은 연도내에 집행하는 것이 불가능할 것으로 명백히 인정되는 경우로서 예산의 형식으로 예산총칙에 포함시켜 회계연도 개시 90일전에 국회에 제출하여 다음연도 예산으로 국회의 의결을 받아야 함
    • ※ 사고이월
      • 사고이월은 연도내에 지출원인행위를 하였으나 불가피한 사유로 인하여 연도 내에 지출하지 못한 경비를 다음 연도에 넘겨 사용할수 있게 하는 제도

      <사고이월 대상>

      • - 연도내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비
      • - 지출원인행위를 위하여 입찰공고를 한 경비 중에서 입찰공고후 지출원인행위까지 장기간이 소요되는 경우로써 다음의 경우
        • ⇒ 부대입찰·입찰참가자격 사전심사 방법으로 집행되는 공사 경비
        • ⇒ 협상에 의한 계약체결의 방법으로 집행되는 경비
        • ⇒ 국가계약법 제80조1항 규정에 의해 공고된 공사 경비
        • ⇒ 재해복구사업에 소요되는 경비
      • - 공익·공공사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 다음의 경우
        • ⇒ 직접손실보상비(토지,물건 등)
        • ⇒ 간접손실보상비(간접어업권 등)
        • ⇒ 재해복구사업 보상 경비

• 3) 결 산

  • 결산의 정의
    • 일반적으로 결산이란 회계연도가 끝나고 예산집행이 종료된 후 1년 동안의 세입과 세출을 실제 발생한 대로 숫자를 맞추어 기록하는 행위를 말함
    • 정부는 감사원의 검사를 거친 세입세출결산을 회계연도마다 다음 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출하여야 함
  • 국회의 결산심사
    • 소관 상임위원회의 예비검사
    • 상임위원회의 예비심사 결과보고
    • 예산결산특별위원회의 심사
    • 본회의 심의·의결
    • 대정부 통지

• 4) 예산편성 제도(Top-down방식)

  • 제도(총액배분 자율편성)의 개요
    • 국가적 우선순위에 따라 분야별로 재원을 총액 배분함으로써 한정된 재원을 효율적으로 사용하기 위하여 ’04년 도입한 제도 ⇒ 매년 반복되는 과다요구 및 대폭삭감의 행정낭비를 방지
    • 국가재정 운용계획을 토대로 분야별·부처별 지출한도를 설정하고 각부처는 전문성을 활용하여 자율적으로 세부사업 편성
  • Bottom-up / Top-down 방식의 비교
    

    Bottom-up / Top-down 방식의 비교

    구 분	Bottom-up(종전)	Top-down(개선)	비고
    재원배분 순서	지출총액←분야별·부처별 예산규모←사업별 예산규모	지출총액→분야별·부처별 지출한도→사업별 예산규모
    주요특징	개별사업 위주의 분석 단년도 재정운영 예산편성을 통한 재정지출통제	거시적, 전략적 재원분석 중기적 재정운영 예산편성 과정에서 자율 확대 및 사후 성과관리

  • 국도건설사업
    • 국도건설사업 흐름도

      <국도건설사업 흐름도>
      

    • 실시설계 흐름도

      <실시설계 흐름도>
      

      <보상업무 흐름도>
      

    • * 분할측량후 도로구역결정고시를 위한 관계기관 협의와 협의매수를 위한 기본조사서 작성 등은 동시진행